Комментарий К. Я. Ананьевой
Согласно подпункту «к» п. 1 ст. 72 Конституции трудовое законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Вместе с тем п. «в» ст. 71 Конституции РФ относит регулирование прав и свобод человека и гражданина к ведению федерального центра. А в силу того, что большинство правовых норм в сфере труда непосредственно затрагивают права граждан, до принятия комментируемого ТК было широкое поле для возникновения коллизий.
Конституция РФ в ст. 76 устанавливает, что:
«1. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
2. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
3. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.
4. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
5. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
6. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации».
ФЗ РФ от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» раскрывает понятия: «предмет ведения Российской Федерации», «предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации», «предмет ведения субъекта Российской Федерации». Он также предусматривает порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении указанных в Законе договоров и соглашений между соответствующими субъектами.
Ст. 6 ТК устанавливает компетенцию федеральных органов государственной власти в сфере регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, фактически причисляя к ведению федерального центра регулирование основных вопросов в сфере труда. Все прочие вопросы отнесены к компетенции органов государственной власти субъектов РФ.
Между тем, допускается нормотворческая деятельность субъектов РФ в сфере регулирования трудовых отношений по вопросам, не урегулированным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Таком образом, ч. 3 ст. 6 ТК расширяет полномочия субъектов РФ по принятию законов и иных нормативных актов, содержащих нормы трудового права до прав на регламентацию фактически любых вопросов в этой сфере, которые не урегулированы на федеральном уровне. Представляется, что данная норма введена с целью недопущения временных пробелов в регулировании трудовых отношений с учетом возможных трудностей в установлении четкой границы компетенции между федеральными и региональными органами в сфере регулирования трудовых отношений. С принятием соответствующего нормативного акта федерального уровня акт субъекта РФ должен быть приведен в соответствие с ним, а до того момента, пока это не сделано в той части, в которой акт субъекта противоречит нормативному акту федерального уровня, он применяться не может.
Последний абзац комментируемой статьи регулирует последствия несоответствия между нормативным актом субъекта РФ, содержащим нормы трудового права, и федеральным законодательством, включая ТК. В случае если указанный региональный акт в сфере труда противоречит федеральному либо снижает уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с последним (независимо от каких бы то ни было «местных особенностей»), то в этой части регулирующие функции переходят к ТК либо соответствующему федеральному закону.
Организационно-правовые формы нормативных актов субъектов РФ, а также разграничение полномочий по принятию тех или иных региональных актов между соответствующими органами и должностными лицами субъектов РФ установлены ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и конституциями (уставами) соответствующих субъектов РФ.
Комментарий К. Н. Гусова
§ 1. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ (подп. «к» п. 1) трудовое законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Трудовой кодекс РФ вслед за Конституцией РФ предусматривает регулирование полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений.
§ 2. Законодатель устанавливает четкий перечень полномочий федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и непосредственно связанных с ними отношений, предусмотренных ТК РФ. Этот перечень носит исчерпывающий характер. Он отражен в ч. 1 ст. 6 ТК РФ. Это, прежде всего, закрепление основных направлений государственной политики в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений.
Следует назвать в качестве примера Федеральную целевую программу «Молодежь России (2001-2005 годы)». Она была утверждена постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2000 г. Основная задача – это обеспечение занятости молодежи, резкое снижение уровня безработных путем предоставления временных и сезонных работ, создание рабочих мест для несовершеннолетних. Под эту Программу выделяются средства за счет федерального бюджета.
Гарантированный государством уровень трудовых прав, свобод работников – это тоже область действия федеральных органов. Существуют федеральные законы, в которых закреплены трудовые права и свободы работников. Например, минимальный размер оплаты труда, гарантированная минимальная продолжительность ежегодного основного оплачиваемого отпуска и др.
Комментируемая статья к полномочиям федеральных органов государственной власти относит нормы, связанные с порядком заключения, изменения и прекращения трудового договора.
В настоящее время резко повышается роль социального партнерства в сфере труда. Социальное партнерство является предметом полномочий федеральных органов государственной власти.
Сюда также относятся порядок разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров, порядок расследования несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, условия и порядок материальной ответственности сторон трудового договора, принципы и порядок осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. К ведению федеральных органов государственной власти относятся виды дисциплинарных взысканий и порядок их применения, особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников (см. часть четвертую настоящего Кодекса).
§ 3. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи на региональном уровне органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти. Законодатель при этом устанавливает, что более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленным федеральными законами и иными нормативными актами Российской Федерации, приводящий к увеличению или уменьшению бюджетных расходов, должен обеспечиваться за счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.
§ 4. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти. Это право предоставляется субъектам РФ, если они не урегулированы федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Необходимо помнить, что в случае принятия федерального закона или иного нормативного правового акта на федеральном уровне по этим вопросам закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации должен быть приведен в соответствие с федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации.
§ 5. В тех случаях, когда закон или нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, содержащий нормы трудового права, противоречит Трудовому кодексу или иным федеральным законам либо снижает уровень трудовых прав и гарантий работникам, установленный Кодексом или иными федеральными законами, применяется Кодекс или иной федеральный закон.
§ 6 О порядке возмещения вреда жизни и здоровью работника, причиненного ему в связи с исполнением им трудовых обязанностей, см. ст. 184 и комментарий к ней.
Комментарий С. А. Панина
1. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ (подл, «к» п. 1) трудовое законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, что предопределяет необходимость разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.
2. Настоящая статья вслед за Конституцией РФ (ст. 37) предлагает два критерия разграничения полномочий: а) предмет регулирования; б) содержание (объем) регулирования.
3. По предмету регулирования к ведению федеральных органов государственной власти отнесены, в частности, порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров, основы социального партнерства, порядок ведения коллективных переговоров, заключения и изменения коллективных договоров и соглашений, порядок разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров и др., т. е. практически все институты трудового права, не связанные с установлением условий труда.
При установлении условий труда используется иной критерий – содержание (объем) регулирования.
По условиям труда на федеральном уровне устанавливается обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам и особенности правового регулирования трудовых отношений отдельных категорий работников.
4. Органы государственной власти субъектов РФ могут принимать законы и иные нормативные правовые акты по вопросам, не отнесенным к полномочиям федеральных органов.
Правотворческая компетенция субъектов РФ по воп росам регулирования трудовых отношений включает в себя полномочия по установлению:
механизма реализации трудовых прав и гарантий, предусмотренных федеральными законами и подзаконными актами;
правового режима институтов, создаваемых на региональном уровне (порядок формирования и деятельности трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений, особенности заключения и определения содержания региональных соглашений и т. п.);
повышенного уровня трудовых прав (установление дополнительных прав, их гарантий, льгот и преимуществ).
Допускается также опережающее регулирование, т. е. принятие законов и иных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти, в том случае, когда федеральное законодательство еще не принято. После принятия федерального нормативного правового акта законодательство субъектов РФ должно быть приведено в соответствие с федеральным.
5. На региональном уровне можно повышать уровень трудовых прав и гарантий, предусмотренный федеральными законами и подзаконными актами. Это прямо вытекает из содержания части второй настоящей статьи. Однако предоставление работникам дополнительных трудовых прав, гарантий, установление льгот и преимуществ должно осуществляться на основе соблюдения конституционных требований и общих принципов правового регулирования в сфере труда (см. комментарий к ст. 2 Кодекса). При этом увеличение бюджетных расходов или уменьшение бюджетных доходов должно обеспечиваться за счет бюджета субъекта РФ.
6. По смыслу настоящей статьи признается противоречием федеральному законодательству:
а) снижение уровня трудовых прав и гарантий работников в нормативных правовых актах субъекта РФ,
б) нарушение органами государственной власти субъектов РФ пределов, установленных для регионального законотворчества,
в) принятие принципиально иных правовых решений по вопросам, урегулированным федеральным законодательством и подзаконными актами,
г) неприведение региональных нормативных правовых актов в соответствие с вновь принятым федеральным законом, указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти.
В этом случае подлежит применению коллизионная норма, предусмотренная частью четвертой настоящей статьи. Она обязывает правоприменителя избрать для применения нормативный правовой акт федерального уровня.
1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
г) разграничение государственной собственности;
д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
2. Положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.
Установите соответствие между полномочиями и уровнями государственной власти в РФ: к каждой позиции, данной в первом столбце, подберите соответствующую позицию из второго столбца.
| ПОЛНОМОЧИЯ | УРОВНИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РФ |
А) вопросы владения, пользования и распоряжения землёй
Б) разграничение государственной собственности
В) обеспечение обороны и безопасности государства, развитие оборонного производства
Г) присвоение государственных наград и почётных званий РФ
Д) внешнеэкономические связи РФ
1) Российская Федерация
2) Российская Федерация и субъекты РФ
Запишите в ответ цифры, расположив их в порядке, соответствующем буквам:
| А | Б | В | Г | Д |
Отвечать на этот вопрос нужно на основании статей 71 и 72 Конституции РФ
В ведении Российской Федерации находятся:
а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;
в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;
г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;
д) федеральная государственная собственность и управление ею;
е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;
ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;
и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;
к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;
л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;
м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;
п) федеральное коллизионное право;
р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;
с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;
т) федеральная государственная служба.
1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
г) разграничение государственной собственности;
д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
2. Положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.