В чьем ведении находится трудовое законодательство

Комментарий К. Я. Ананьевой

Согласно подпункту «к» п. 1 ст. 72 Конституции трудовое законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Вместе с тем п. «в» ст. 71 Конституции РФ относит регулирование прав и свобод человека и гражданина к ведению федерального центра. А в силу того, что большинство правовых норм в сфере труда непосредственно затрагивают права граждан, до принятия комментируемого ТК было широкое поле для возникновения коллизий.

Конституция РФ в ст. 76 устанавливает, что:

«1. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

2. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

3. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

4. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

5. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

6. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации».

ФЗ РФ от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» раскрывает понятия: «предмет ведения Российской Федерации», «предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации», «предмет ведения субъекта Российской Федерации». Он также предусматривает порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении указанных в Законе договоров и соглашений между соответствующими субъектами.

Ст. 6 ТК устанавливает компетенцию федеральных органов государственной власти в сфере регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, фактически причисляя к ведению федерального центра регулирование основных вопросов в сфере труда. Все прочие вопросы отнесены к компетенции органов государственной власти субъектов РФ.

Между тем, допускается нормотворческая деятельность субъектов РФ в сфере регулирования трудовых отношений по вопросам, не урегулированным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Таком образом, ч. 3 ст. 6 ТК расширяет полномочия субъектов РФ по принятию законов и иных нормативных актов, содержащих нормы трудового права до прав на регламентацию фактически любых вопросов в этой сфере, которые не урегулированы на федеральном уровне. Представляется, что данная норма введена с целью недопущения временных пробелов в регулировании трудовых отношений с учетом возможных трудностей в установлении четкой границы компетенции между федеральными и региональными органами в сфере регулирования трудовых отношений. С принятием соответствующего нормативного акта федерального уровня акт субъекта РФ должен быть приведен в соответствие с ним, а до того момента, пока это не сделано в той части, в которой акт субъекта противоречит нормативному акту федерального уровня, он применяться не может.

Последний абзац комментируемой статьи регулирует последствия несоответствия между нормативным актом субъекта РФ, содержащим нормы трудового права, и федеральным законодательством, включая ТК. В случае если указанный региональный акт в сфере труда противоречит федеральному либо снижает уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с последним (независимо от каких бы то ни было «местных особенностей»), то в этой части регулирующие функции переходят к ТК либо соответствующему федеральному закону.

Организационно-правовые формы нормативных актов субъектов РФ, а также разграничение полномочий по принятию тех или иных региональных актов между соответствующими органами и должностными лицами субъектов РФ установлены ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и конституциями (уставами) соответствующих субъектов РФ.

Комментарий К. Н. Гусова

§ 1. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ (подп. «к» п. 1) трудовое законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Трудовой кодекс РФ вслед за Конституцией РФ предусматривает регулирование полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений.

§ 2. Законодатель устанавливает четкий перечень полномочий федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и непосредственно связанных с ними отношений, предусмотренных ТК РФ. Этот перечень носит исчерпывающий характер. Он отражен в ч. 1 ст. 6 ТК РФ. Это, прежде всего, закрепление основных направлений государственной политики в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений.

Следует назвать в качестве примера Федеральную целевую программу «Молодежь России (2001-2005 годы)». Она была утверждена постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2000 г. Основная задача – это обеспечение занятости молодежи, резкое снижение уровня безработных путем предоставления временных и сезонных работ, создание рабочих мест для несовершеннолетних. Под эту Программу выделяются средства за счет федерального бюджета.

Гарантированный государством уровень трудовых прав, свобод работников – это тоже область действия федеральных органов. Существуют федеральные законы, в которых закреплены трудовые права и свободы работников. Например, минимальный размер оплаты труда, гарантированная минимальная продолжительность ежегодного основного оплачиваемого отпуска и др.

Комментируемая статья к полномочиям федеральных органов государственной власти относит нормы, связанные с порядком заключения, изменения и прекращения трудового договора.

В настоящее время резко повышается роль социального партнерства в сфере труда. Социальное партнерство является предметом полномочий федеральных органов государственной власти.

Сюда также относятся порядок разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров, порядок расследования несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, условия и порядок материальной ответственности сторон трудового договора, принципы и порядок осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. К ведению федеральных органов государственной власти относятся виды дисциплинарных взысканий и порядок их применения, особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников (см. часть четвертую настоящего Кодекса).

§ 3. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи на региональном уровне органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти. Законодатель при этом устанавливает, что более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленным федеральными законами и иными нормативными актами Российской Федерации, приводящий к увеличению или уменьшению бюджетных расходов, должен обеспечиваться за счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

§ 4. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти. Это право предоставляется субъектам РФ, если они не урегулированы федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Необходимо помнить, что в случае принятия федерального закона или иного нормативного правового акта на федеральном уровне по этим вопросам закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации должен быть приведен в соответствие с федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации.

§ 5. В тех случаях, когда закон или нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, содержащий нормы трудового права, противоречит Трудовому кодексу или иным федеральным законам либо снижает уровень трудовых прав и гарантий работникам, установленный Кодексом или иными федеральными законами, применяется Кодекс или иной федеральный закон.

§ 6 О порядке возмещения вреда жизни и здоровью работника, причиненного ему в связи с исполнением им трудовых обязанностей, см. ст. 184 и комментарий к ней.

Комментарий С. А. Панина

1. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ (подл, «к» п. 1) трудовое законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, что предопределяет необходимость разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

2. Настоящая статья вслед за Конституцией РФ (ст. 37) предлагает два критерия разграничения полномочий: а) предмет регулирования; б) содержание (объем) регулирования.

3. По предмету регулирования к ведению федеральных органов государственной власти отнесены, в частности, порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров, основы социального партнерства, порядок ведения коллективных переговоров, заключения и изменения коллективных договоров и соглашений, порядок разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров и др., т. е. практически все институты трудового права, не связанные с установлением условий труда.

При установлении условий труда используется иной критерий – содержание (объем) регулирования.

По условиям труда на федеральном уровне устанавливается обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам и особенности правового регулирования трудовых отношений отдельных категорий работников.

4. Органы государственной власти субъектов РФ могут принимать законы и иные нормативные правовые акты по вопросам, не отнесенным к полномочиям федеральных органов.

Правотворческая компетенция субъектов РФ по воп росам регулирования трудовых отношений включает в себя полномочия по установлению:

механизма реализации трудовых прав и гарантий, предусмотренных федеральными законами и подзаконными актами;

правового режима институтов, создаваемых на региональном уровне (порядок формирования и деятельности трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений, особенности заключения и определения содержания региональных соглашений и т. п.);

повышенного уровня трудовых прав (установление дополнительных прав, их гарантий, льгот и преимуществ).

Допускается также опережающее регулирование, т. е. принятие законов и иных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти, в том случае, когда федеральное законодательство еще не принято. После принятия федерального нормативного правового акта законодательство субъектов РФ должно быть приведено в соответствие с федеральным.

5. На региональном уровне можно повышать уровень трудовых прав и гарантий, предусмотренный федеральными законами и подзаконными актами. Это прямо вытекает из содержания части второй настоящей статьи. Однако предоставление работникам дополнительных трудовых прав, гарантий, установление льгот и преимуществ должно осуществляться на основе соблюдения конституционных требований и общих принципов правового регулирования в сфере труда (см. комментарий к ст. 2 Кодекса). При этом увеличение бюджетных расходов или уменьшение бюджетных доходов должно обеспечиваться за счет бюджета субъекта РФ.

6. По смыслу настоящей статьи признается противоречием федеральному законодательству:

а) снижение уровня трудовых прав и гарантий работников в нормативных правовых актах субъекта РФ,

б) нарушение органами государственной власти субъектов РФ пределов, установленных для регионального законотворчества,

в) принятие принципиально иных правовых решений по вопросам, урегулированным федеральным законодательством и подзаконными актами,

г) неприведение региональных нормативных правовых актов в соответствие с вновь принятым федеральным законом, указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти.

В этом случае подлежит применению коллизионная норма, предусмотренная частью четвертой настоящей статьи. Она обязывает правоприменителя избрать для применения нормативный правовой акт федерального уровня.

1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

2. Положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.

Установите со­от­вет­ствие между пол­но­мо­чи­я­ми и уров­ня­ми го­су­дар­ствен­ной вла­сти в РФ: к каж­дой позиции, дан­ной в пер­вом столбце, под­бе­ри­те со­от­вет­ству­ю­щую по­зи­цию из вто­ро­го столбца.

А) во­про­сы владения, поль­зо­ва­ния и рас­по­ря­же­ния землёй

Б) раз­гра­ни­че­ние го­су­дар­ствен­ной собственности

В) обес­пе­че­ние обо­ро­ны и без­опас­но­сти государства, раз­ви­тие обо­рон­но­го производства

Г) при­сво­е­ние го­су­дар­ствен­ных на­град и почётных зва­ний РФ

Д) внеш­не­эко­но­ми­че­ские связи РФ

1) Рос­сий­ская Федерация

2) Рос­сий­ская Фе­де­ра­ция и субъ­ек­ты РФ

Запишите в ответ цифры, рас­по­ло­жив их в порядке, со­от­вет­ству­ю­щем буквам:

Отвечать на этот вопрос нужно на основании статей 71 и 72 Конституции РФ

В ведении Российской Федерации находятся:

а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;

в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

д) федеральная государственная собственность и управление ею;

е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;

л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

п) федеральное коллизионное право;

р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;

с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

т) федеральная государственная служба.

1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

2. Положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.